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（一）基本权利内在限制的来源 围绕基本权利的内在限制，学理上存在内部理论与外部理论的争论。

根据《宪法》5条第4款的规定，遵守宪法和法律是一切国家机关的义务。前者在制度形式上表现为撤销，后者表现为改变。

上述宪法条款对法律规范合宪性的要求被下位阶规范反复重申。这是因为，我国发展合宪性审查制度不是另起炉灶，而是建立在既有规范和制度资源的基础之上。[14]参见《立法法》第九十九条第三款之规定。在此基础上，可以将多元主体的审查行为分为三个层次：各级立法主体的初始审查、宪法和法律委员会的复核审查以及全国人大常委会的终局审查，它们构成了体系化的法律规范合宪性审查工作机制。[11]《军事法规军事规章条例》规定中央军委法制机构、各单位法制工作部门应当审查军事法规草案是否与上位法相抵触，其中必然包含是否与宪法相抵触的问题。

在此情形下，系争法律规范的初始审查和复核审查均由宪法和法律委员会负责，会出现自己审查自己的外观。进入专题： 合宪性审查 。第三，重大误解标准的模糊。

（3）若行政机关对于重大误解的形成存在主观过错，则会增强撤销权的正当性。由此可见，一旦行政协议出现了不可归责于行政机关的重大误解，传统的行政行为可撤销规则就无法为协议相对人提供救济保障，《审理行政协议规定》第14条规定的重大误解可撤销要件确有必要。要解决行政协议可撤销的判断标准问题，第一步必须回到问题的原点，即回答撤销行政协议行为的本质究竟是什么，这也是行政协议可撤销在我国被容许的原因所在。[3]参见贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔23行终82号行政判决书。

四、行政协议可撤销利益衡量标准之提倡 （一）行政协议可撤销的正本清源 通过以上分析可知，《审理行政协议规定》第14条和第16条第2款明确的行政协议可撤销的区分判断标准存在明显缺陷。作者简介：张彧，东南大学法学院博士研究生。

如果行政机关据此主张解除土地使用权出让协议，只需要满足以上法定条件即可，不必再证明其解除行为符合公共利益。在迟民成案中，法官肯定了民事合同可撤销规则的适用，并基于事实认定驳回了原告的诉讼请求。最后，在程序上，践行正当程序要求。[12]参见陕西省高级人民法院（2019）陕行终105号行政判决书。

为了解决上述要件悬置问题，笔者对《审理行政协议规定》的修改建议是：或者取消第14条欺诈、胁迫要件，并在第11条第1款合法性审查内容中明确行政机关的诚信义务。朱庆育：《民法总论》，北京大学出版社2016年版，第271页。一方面，协议相对人基于《审理行政协议规定》第14条与第16条第2款提起的两种行政协议撤销之诉具有不同的法律属性。参见陈淳文：《论公法上之单方行政行为与行政契约》，载翁岳生教授祝寿论文编辑委员会编：《当代公法新论（中）》，元照出版公司（台北）2002年版，第102-103页。

（一）区分判断的逻辑基点 关于如何识别行政协议，学者们一直众说纷纭。行政机关行使行政优益权，除了要满足法律规定的公开、听证等正当程序要求，还需要履行诚信义务，优先与协议相对人协商。

在我国，救济权意义上的撤销权行使，无论是对传统行政行为而言还是对民事合同行为而言，均需要经过法院裁判，因此行政协议可撤销也属于争讼撤销。这是因为，我国《行政诉讼法》78条第2款已确立行政机关合法的变更权、解除权，如果同时再对行政协议开放违法可撤销等一般行政行为的效力变动管道，将使得行政协议是否有效很大程度上取决于行政机关是否愿意履行。

既然《审理行政协议规定》第16条第2款与第16条第3款在判决功能上呈现重叠，两者是否有必要同时规定，就值得商榷。例如，作为最高人民法院行政协议参考案例发布的王某某诉江苏仪征枣林湾旅游度假区管理办公室案提供了不同于民事合同的判断标准。并且，该法确立的行政行为司法审查的一般规则，仍然是以传统的单方行政行为为规制对象。对于符合可撤销标准的行政机关变更、解除行政协议的行政行为来说，法院既可以适用第16条第2款的规定按照我国《行政诉讼法》70条的标准判决撤销行政机关的变更、解除行为，又可以适用第16条第3款规定按照我国《行政诉讼法》78条判决被告继续履行并采取补救措施及赔偿损失。根据依法行政原则，即使行政机关的行政优益权符合公共利益，协议相对人的履行利益在不损害公共利益的情况下也应受到保护。根据我国《行政诉讼法》70条规定，判决撤销行政行为的要件有三项。

在该案二审期间，双方以和解结案。不成立时，判决行政协议继续履行。

违反法律、行政法规的效力性强制性规定。冉克平：《民法典总则视野下意思表示错误制度的构建》，载《法学》2016年第2期。

究其原因，是因为重大误解是不确定法律概念，其具有的不确定内涵使法官面临解释困境。具体以行政协议的撤销是适用我国《行政诉讼法》上的起诉期限还是适用我国《合同法》上的除斥期间为例，在赵新建等诉渭南市人民政府案中，[12]法院认为，撤销《征收房屋安置协议书》属于行政案件，应适用《行政诉讼法适用解释》第94条第2款中为期两年的起诉期限。

一方面，如果行政协议行为凸显了行政性，那么法院应该援引传统行政行为的审查规则。之所以这种异议权是确认之诉的诉权而不是形成之诉的诉权，是因为行政机关因公共利益需要变更、解除行政协议的行政行为是否有效，从根本上取决于行政优益权是否成立，无需再考虑其他可撤销事由。因此，《审理行政协议规定》第16条第2款的可撤销对象应当限定为该条第1款中所指的行政机关为了避免出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形而享有的变更、解除权。综上所述，利益衡量标准与单一判断标准与区分判断标准相比，具有无可替代的优越性。

[20] 据此，行政协议可撤销区分判断的逻辑基点是行政协议的双重属性。如果欺诈、胁迫是由第三人所为，由于欺诈与胁迫对表意人的不当干涉程度不同，[21]被欺诈或被胁迫的表意人是否享有撤销权取决于合同相对人是否知情。

第二步是，结合行政协议的双重属性明确利益衡量的必要限制，发挥次要属性具有的阻止公法遁入私法、处分遁入协议的防火墙功能。显然，不管是采取何种主张，理论共识都包含对动机错误可撤销进行限制。

在不损害公共利益的条件下，原始行政协议的条款仍应当被遵守。第14条规定的行政协议可撤销属于形成之诉，协议相对人据此主张否定行政协议的效力，可撤销事由涉及被告的行政行为违法与原告的意思表示瑕疵两类。

当动态性的行政协议行为表现为行政性或协议性的不同属性时，个案中的行政协议可撤销依据应当区别对待。一方面，根据《审理行政协议规定》第14条的规定，当行政协议出现了胁迫、欺诈、重大误解和显失公平等情形时，原告可以诉请撤销，此时的撤销依据类似于我国《合同法》54条确立的民事合同可撤销规则。二、行政协议可撤销单一判断标准之否定 在《审理行政协议规定》施行之前，由于行政协议司法审查规则的缺失，法官对行政协议可撤销秉持了相对开放的态度。有鉴于此，笔者主张，在行政协议可撤销案件中，针对重大误解的救济可以分为以下三种情形：（1）当重大误解成立时存在行政机关的缔约过错，由于举证责任分配规则，原告会选择以行政机关违法为由诉请撤销，行政协议因重大误解而撤销的规定将形同虚设。

以上案件的判决均属于生效判决。第一，欺诈、胁迫要件的悬置。

为了防范其遁入私法，只要行政机关表明因公共利益需求变更或解除行政协议，不论是否存在法定或约定事由，法官都应当对该行为进行传统行政行为的合法性审查。即便原告在提起行政协议撤销之诉时没有主张行政机关违法，法院仍然要审查行政协议的合法性。

1.《审理行政协议规定》第14条可撤销标准的检讨 虽然《审理行政协议规定》第14条规定尊重了行政协议的协议性，但其没有考虑行政协议的实际运作和民事法律行为的理论革新。笔者没有检索到以《审理行政协议规定》第14条中的欺诈、胁迫为由撤销行政协议的判决，可能的原因如下。